Odločitev državnega organa navajamo v celoti:
"Številka: 018-158/2010-8
SKLEP
Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 22. in 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja - ZRPJN (Uradni list RS, št. 78/99 s spr.) po članici mag. Nataši Jeršič ter ob sodelovanju višje svetovalke Zlate Jerman, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila "Javno naročilo storitev uporabe pravne podatkovne baze, po postopku zbiranja ponudb po predhodni objavi s sklenitvijo okvirnega sporazuma, št. 430-41/2010", začetega na podlagi zahtevka za revizijo ponudnika TAX-FIN-LEX, d.o.o., Dunajska 20, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika REPUBLIKA SLOVENIJA, CARINSKA UPRAVA REPUBLIKE SLOVENIJE, šmartinska cesta 55, Ljubljana (v nadaljnjem besedilu: naročnik), dne 4. 8. 2010
ODLOČILA
1. Zahtevku za revizijo vlagatelja se ugodi in se v celoti razveljavi postopek oddaje javnega naročila "Javno naročilo storitev uporabe pravne podatkovne baze, po postopku zbiranja ponudb po predhodni objavi s sklenitvijo okvirnega sporazuma, št. 430-41/2010", katerega obvestilo o naročilu je bilo objavljeno na portalu javnih naročil, dne 7. 6. 2010 pod št. objave JN4714/2010, obvestilo o dodatnih informacijah, informacijah o nedokončanem postopku ali popravku pa na portalu javnih naročil, dne 16. 6. 2010, pod št. Objave JN5095/2010.
2. Naročnik je dolžan vlagatelju povrniti stroške, nastale z revizijo, v višini 2.500,00 EUR, v 15 dneh po vročitvi tega sklepa, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki prično teči naslednji dan po poteku roka, določenega v tej točki. Višja stroškovna zahteva se zavrne.
Obrazložitev
Naročnik je s sklepom o začetku postopka oddaje javnega naročila, št. 430-41/2010-2, z dne 7. 6. 2010, pričel s postopkom javnega naročanja "Javno naročilo storitev uporabe pravne podatkovne baze, po postopku zbiranja ponudb po predhodni objavi s sklenitvijo okvirnega sporazuma, št. 430-41/2010". Obvestilo o predmetnem javnem naročilu je naročnik objavil na portalu javnih naročil, dne 7. 6. 2010 pod št. objave JN4714/2010, obvestilo o dodatnih informacijah, informacijah o nedokončanem postopku ali popravku pa na portalu javnih naročil, dne 16. 6. 2010, pod št. Objave JN5095/2010.
Vlagatelj je z vlogo, z dne 24. 6. 2010, še pred potekom roka za oddajo ponudb, vložil zahtevek za revizijo, s katerim je predlagal ustrezne spremembe razpisne dokumentacije oziroma celotno razveljavitev postopka oddaje predmetnega javnega naročila.
Vlagatelj je izpodbijal naročnikovo zahtevo, da so vse podatkovne baze v sistemu in ne sme biti preusmeritev na druge, sicer brezplačno dostopne baze podatkov. V odgovoru na vprašanje vlagatelja, zakaj je to potrebno, glede na to, da so ključne pravne podatkovne baze z dodano vrednostjo, kot so čistopisi zakonov in podzakonskih aktov, v povezavi s sodnimi odločbami, medtem ko so ostale, zunanje podatkovne baze, kot so Uradni list RS, Uradni list EU, zakonodaja EU itd, brezplačno dostopne in za njih skrbijo državne institucije, je naročnik zatrjeval, da je to zaradi njihove medsebojne povezanosti. Navedena zahteva je po mnenju vlagatelja nesmiselna in neracionalna. Podatkovne baze na portalu vlagatelja, ki so povezane z zunanjimi viri podatkov, katere ne predstavljajo nobene dodane vrednosti, za njih pa skrbijo originalni skrbniki, in ki niso v njihovem sistemu, pomenijo za uporabnika popolnoma enako funkcionalnost, le, da se v ozadju odpre dokument bodisi iz lokalnega sistema ali pa iz javnega brezplačnega sistema, kot je npr. UL, EUR-LEX. Ta razlika za naročnika kot za javno institucijo pomeni bistveno višjo ceno, ki jo bo zaradi tega udobja in želje naročnika, zaračunal bivši monopolni ponudnik. Vzgib za tako zahtevo naročnika je po prepričanju vlagatelja iskati v dejstvu, da je družba Ius Software že pred leti sklenila pogodbo s takratnim Celex-om, ki ji je za plačilo licenčnine mesečno dostavljal ažurne verzije evropske zakonodaje, ki pa v tistem času še ni bila dostopna prek spleta kot sedaj, brezplačno za vseh 400 milijonov evropskih prebivalcev, ki imajo pravico do informiranosti z javno dostopnimi podatki. Od takrat je postopek dela tak, da družba Ius Software vse te podatke nalaga v bazo, a ti isti podatki so na voljo prek povezave na originalne skrbnike podatkovnih baz, ki so javne institucije (Uradni list RS, Uradni list EU, Evropsko sodišče itd.), ki so nenazadnje financirane iz davkoplačevalskega denarja in ki v skladu s t.i. načelom izvornosti, ki je relativno novo načelo, ki se je pojavilo v dobi interneta, skrbijo kot vestni skrbniki teh podatkovnih baz. Naročnikova zahteva je zato diskriminatorna, saj favorizira družbo Ius Software, poleg tega pa tudi negospodarna, saj je naročnik za to pripravljen plačati okrog 50 % več. Osnovna cena mesečnega dostopa do portala Ius Info znaša 97,67 EUR/geslo/mesec, medtem ko osnovna cena za dostop do pravnih vsebin portala vlagatelja Tax - Fin - Lex znaša 62,50 EUR/geslo/mesec.
Vlagatelj je dalje kot diskriminatorno izpodbijal zahtevo naročnika, da pravni informacijski sistem obsega članke, pravna mnenja in informacije s kazenskega, civilnega, gospodarskega in delovnega področja, v polnem besedilu v skupnem letnem obsegu najmanj 50 člankov, pri čemer mora biti v bazi na dan 1. 7. 2010 vsaj 1000 člankov. Po mnenju vlagatelja gre za nesorazmerni pogoj, saj je za relativno novo podjetje na trgu ta pogoj nemogoče izpolniti. Naročnik je kršil ZJN-2, saj je pri ponudniku storitev mogoče zahtevati reference le za tri leta in če velja njegova zahteva, da je potrebno v sistemu imeti najmanj 50 novih člankov na leto, potem bi moral zahtevati, da baza člankov na dan 1. 7. 2010 obsega vsaj 150 člankov. Tako velikega števila člankov v Sloveniji nima nihče drug, razen portala Ius Info, ki obstaja že 20 let. Poleg tega navedena številka obsega izključno vse članke iz njihovih lastnih edicij, tokrat pa je ta pogoj objavljen pod pretvezo natančno določenega števila člankov, ni pa več pogoja, iz katerih edicij morajo biti ti članki. Po mnenju vlagatelja gre za prikrivanje dejanskega stanja, saj se je s tem naročnik zavestno izognil podatku o avtorstvu in viru objave teh člankov, ki je v tem primeru ključen, saj so vsi ti članki v celoti bili objavljeni le v pravnih publikacijah, ki jih izdaja GV založba (Pravna praksa, Podjetje in delo, Pravnik) in so v lasti GV založbe in s tem družbe Ius Software, zato vlagatelj z njimi ne more razpolagati. Vlagatelj zagotavlja dostop do naslovov in ključnih lastnosti vseh pravnih prispevkov, ki so dostopni iz drugih avtorskih virov prek povezave na knjižnični dostop v sistemu Cobiss. Zato je navedeni pogoj diskriminatoren. Naročnik je po mnenju vlagatelja ravnal napačno tudi iz razloga, ker bi moral skladno z načelom gospodarnosti in zagotavljanjem konkurence v takih primerih javno naročilo izvesti v dveh sklopih, in sicer v posebnem sklopu za članke iz revije Pravna praksa, Podjetje in delo ter ostalo literaturo, ki jo izdaja GV založba, ki je v 100 % lasti družbe Ius Software, ki je lastnik konkurenčnega portala Ius Info, na katerem se v elektronski obliki publicirajo navedeni članki iz pravnih edicij, ter v posebnem drugem sklopu javno naročilo na pravni informacijski sistem, ki obsega vse informacije (čistopisi vse slovenske zakonodaje, s povezavami na sodno prakso sodišč, zakonodaja EU itd. ter dostop do vseh drugih strokovnih člankov drugih avtorjev), kjer obstaja konkurenčni ponudnik. Zaradi konkurenčnih ponudb se s tem zagotovi nižja skupna cena za oba sklopa skupaj, s tem pa je upoštevano načelo gospodarnosti, nediskriminacije ponudnikov in konkurenčnost. Navedeno naj bi izhajalo tudi iz odločitve Državne revizijske komisije, št. 018-44/2009-6, z dne 21. 4. 2009, kateri sledijo vse javne institucije, ki izvajajo javno naročanje (npr. MJU, DURS itd.).
Vlagatelj je dalje izpodbijal naročnikovo zahtevo za obračunavanje porabe za naročenih 19 gesel, po sistemu skupnih kvot oziroma prenos točk v okviru enega meseca v višini 98.800 točk. Tak sistem obračuna (skupne kvote) in številčenja uporablja samo družba Ius Software. Na vprašanje vlagatelja, kaj je vključeno v vrednost ene točke, kaj ta vrednost pri dostopanju do podatkovnih baz pomeni, kaj vključuje sistem skupnih kvot in kako bo naročnik zagotovil primerljivost med ponudniki pri količini dovoljenega obsega podatkov, če le-ti uporabljajo različne sisteme obračunavanja, kar je ključno pri vrednotenju ponudb, se je naročnik odzval ne le z odgovorom, pač pa kar s spremembo razpisne dokumentacije, kjer je vrednosti točk in cenik prevzel od družbe Ius Software. Iz navedenega sledi, da je favoriziral njihov način obračuna ter privzel njihova merila in količino podatkov, ki se dobi za določeno število točk, kar pomeni, da je izbral manj ugoden način obračuna, ki je mnogo dražji, saj pri določenem številu točk pomeni bistveno manjšo količino prenesenih podatkov. Konkretno to pomeni, da bo naročnik lahko v okviru mesečne naročnine za 19 gesel, kjer je osnovna cena družbe Ius Software 97,67 EUR/geslo/mesec in bi skupaj po osnovnem ceniku znašala 1.855,73 EUR/mesec/za vse uporabnike, ki pa smejo za ta denar na mesečni ravni vpogledati in prenesti 659 zakonov, saj en zakon šteje 150 točk. Pri vlagatelju pa je že sama cena za 19 gesel nižja, saj znaša 62,50 EUR/geslo/mesec, za vseh 19 uporabnikov torej 1.187,50 EUR/mesec. V količini podatkov, ki so pri vlagatelju prav tako točkovani, pa bi lahko za višino točk 98.800 naročnik vpogledal oziroma prenesel kar 8.233 zakonov, saj vrednost enega zakona šteje 12 točk. Vlagatelj je dalje zatrjeval, da lahko v svojem sistemu obračuna tehnično zagotovi zahtevani način obračuna, vendar je bistveno, da se je naročnik zavestno odločil za manj ugoden način obračuna, kar pa je sporno, saj poleg diskriminatorne obravnave in favoriziranja enega ponudnika krši tudi načelo gospodarnosti.
Vlagatelj je v podkrepitev zahtevka za revizijo in dokazila o diskriminatorni obravnavi vlagatelja navajal še, da je naročnik zahtevo po obdelavi predpisa do nivoja člena, odstavka, točke in alineje prilagodil družbi Ius Software tako, da je navedeno zahtevo zmanjšal le na nivo obdelave člena. S tem je naročnik sicer omogočil enakopravno obravnavo vseh ponudnikov in širil krog potencialnih ponudnikov ter omogočil kandidiranje družbe Ius Software, kar vlagatelj šteje za pozitivno. Enako pa mora naročnik enakopravno obravnavo in krog širjenja ponudnikov omogočiti tudi vlagatelju kot potencialnemu ponudniku. Naročnik je objavil in kasneje spremenil razpisne pogoje tako, da je na eni strani omogočil konkuriranje družbi Ius Software, po drugi strani pa onemogočil konkuriranje vlagatelju.
Naročnik je s sklepom, izdanim dne 6. 7. 2010, pod št. 430-41/2010-12, zahtevek za revizijo vlagatelja zavrnil.
V zvezi z revizijskimi očitki, ki se nanašajo na zagotovitev vsebine pravne podatkovne baze znotraj baze in ne s preusmeritvijo na druge baze izven izvajalčeve baze, je naročnik kot prvi razlog navajal zagotovitev stalne dostopnosti vsebin pravne podatkovne baze, ki jo je po naročnikovi oceni mogoče zagotoviti na način, da se te vsebine nahajajo v bazi. Kolikor se vsebine nahajajo zunaj ponudnikove pravne podatkovne baze, bi to pomenilo, da je tako ponudnik kot tudi naročnik vselej odvisen od izvornega skrbnika spletne strani, kjer se te vsebine nahajajo. Naročnik se sicer zaveda, da so skrbniki spletnih strani, ki jih navaja vlagatelj, verodostojni in njihov obstoj ni vprašljiv in pri katerih je verjetnost, da bi prišlo do ukinitve spletnih strani, izredno majhna, vendar naročnik ocenjuje, da je ta zahteva še vedno utemeljena. V primeru vzdrževanja spletnih strani pri skrbniku spletne strani naročnik v danem trenutku ne bi mogel pogledati vsebine, do katere bi želel dostopati. Pri posrednem dostopu do vsebin pravne podatkovne baze je naročnik odvisen od delovanja spletne strani pri skrbniku spletne strani, medtem ko je v primeru zagotovitve vsebin znotraj pravne podatkovne baze dostop do vsebin mogoč ne glede na delovanje spletne strani, kjer se dokument izvorno nahaja. Naročnik ocenjuje, da ima takšen dostop svojo prednost. Pri posrednem dostopu se odpira tudi vprašanje, ali bi vlagatelj odgovarjal za nezmožnost zagotavljanja storitve uporabe pravne podatkovne baze. Naročnik je v okvirnem sporazumu določil možnost obračuna pogodbene kazni, kolikor ponudnik ne bi zagotavljal storitve uporabe pravne podatkovne baze. V primeru posrednega dostopa bi ponudnikova pravna podatkovna baza sicer delovala, tako da bi se pri iskanju prikazala povezava do dokumentov, vendar naročnik kljub temu ne bi imel dostopa do vsebine dokumentov. Naročnik še izpostavlja splošne pogoje uporabe portala vlagatelja, kjer je vlagatelju pridržana pravica do prekinitve dostopa zaradi vzdrževalnih del, ki bodo praviloma potekala ponoči in med vikendom ter možnost izpadov dostopa do portala vlagatelja zaradi izpada delovanja ali tehničnih napak opreme na strani vlagatelja ali internetnih ponudnikov, za kar pa vlagatelj ne prevzema nikakršne odgovornosti. Drugi razlog, ki ga navaja naročnik, je povezanost vsebin pravne podatkovne baze, kot jo je naročnik opredelil v točki Predstavitev vsebin oziroma kasneje v spremembi razpisne dokumentacije. Naročnik meni, da se s takšno zahtevo zagotavlja naročnikov cilj. Naročnik želi v pravni podatkovni bazi z enim ali minimalnim številom iskanj pridobiti zaokroženo, če že ne celovito informacijo, ki se tiče določenega problema. Po naročnikovi oceni je takšno povezanost vsebin v pravni podatkovni bazi mogoče doseči le tako, da se te vsebine nahajajo v okviru izvajalčeve podatkovne baze, saj si naročnik drugače ne predstavlja, kako je mogoče zagotoviti npr. povezanost predpisa z neposredno zavezujočimi predpisi EU in odločbami sodišč, in to na nivoju člena. Pri posrednem dostopu se zagotavlja le iskalnik do vsebin, ki se nahajajo zunaj podatkovne baze. Kolikor bi naročnik želel pregledati zakon, ki se nahaja na spletni strani Uradnega lista RS, je tako okrnjen pri možnosti, da pregleda tudi sodno prakso, ki se nanaša na določen člen zakona. Takšna neposredna povezava ni možna pri samem členu, temveč mora naročnik po opravljeni iskalni poizvedbi in pridobljenih rezultatih za informacije, ki se nanašajo na člen zakona, še vedno odpirati preostale povezave, ki jih je iskalnik v pravni podatkovni bazi dal na voljo. Naročnik ocenjuje, da gre v tem primeru tudi za izgubo časa, saj je potrebno bistveno več napora, da naročnik preveri vse povezave in pridobi zaokroženo informacijo. Naročnik ima lažje delo, kolikor je na nivoju člena predpisa omogočena povezava do drugih vsebin, t.j. npr. do sodne prakse oziroma neposredno zavezujočih predpisov EU, s čimer je zagotovljena zaokroženost informacij. Naročnik se pri tem sklicuje na odločitve Državne revizijske komisije pod št. 018-75/2007 in 018-130/2007, v katerih je bilo obravnavano vprašanje dodane vrednosti. Pri medsebojni povezanosti vsebin pravne podatkovne baze gre po naročnikovem mnenju za prihranek časa, ki bi ga naročnik sicer izgubil z iskanjem na najmanj dveh spletnih straneh, npr. Uradnem listu RS in sodni praksi. Naročnik tudi zavrača vlagateljeve očitke o kršitvi načela gospodarnosti. Kolikor vlagatelj zagotavlja le iskalnik brez povezanosti vsebin pravne podatkovne baze, se naročnik v tem primeru lahko zadovolji s spletnimi stranmi, ki jih vlagatelj izpostavlja kot vire vsebin za podatkovne baze, npr. Uradni list RS, sodna praksa Vrhovnega sodišča RS, Ustavno sodišče RS, spletna stran zakonodaje EU. Naročniku za te vsebine ni potrebno plačati ničesar. Vse navedene strani imajo tudi iskalnike, ki ne dajejo nujno zadovoljivih rezultatov.
Naročnik je glede revizijskih očitkov, ki se nanašajo na zagotovitev člankov in pravnih mnenj, pojasnil, da je spremenil razpisno dokumentacijo, ker se je želel ogniti razlagi, da ponudnik v svoji podatkovni bazi nima nobenih člankov in pravnih mnenj. Naročnik je bil dolžan določiti vsaj minimalni obseg člankov in pravnih mnenj. Vlagatelj si napačno razlaga, da gre za vprašanje referenc. Naročnikova zahteva se nanaša na vsebino storitve, torej na primernost ponudbe, ne pa na pogoje, torej pravilnost ponudbe. Ne gre za ponudnikove reference, ampak zgolj za natančnejšo določitev količine člankov in pravnih mnenj, ki jih mora ponudnik zagotoviti v pravni podatkovni bazi. Določitev števila člankov pomeni…
